Sabtu, 01 Oktober 2011

PERBANDINGAN SISTEM PEMERINTAHAN INDONESIA (MASA UUD 1945, UUD RIS 1949, UUD SEMENTARA 1950, DAN UUD RI TAHUN 1945) Oleh: M. Setiawan


PERBANDINGAN SISTEM PEMERINTAHAN INDONESIA
(MASA UUD 1945, UUD RIS 1949, UUD SEMENTARA 1950,
DAN UUD RI TAHUN 1945)
Oleh: M. Setiawan

Pendahuluan
Pembukaan UUD 1945 Alinea IV menyatakan bahwa kemerdekaan kebangsaan Indonesia itu disusun dalam suatu Undang-Undang Dasar Negara Indonesia yang terbentuk dalam suatu susunan negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat. Berdasarkan Pasal 1 Ayat 1 UUD 1945, Negara Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk republik. Berdasarkan hal itu bahwa bentuk negara Indonesia adalah kesatuan, sedangkan bentuk pemerintahannya adalah republik.
Selain bentuk negara kesatuan dan bentuk pemerintahan republik, Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan sebagai kepala negara dan sekaligus kepala pemerintahan. Hal itu didasarkan pada Pasal 4 Ayat 1 yang berbunyi, “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undanag-Undang Dasar.” Dengan demikian, sistem pemerintahan di Indonesia menganut sistem pemerintahan presidensial. Pertanyaan berikutnya merupakan inti dari penulisan makalah ini, bagaimana sistem pemerintahan Indonesia dalam perjalanan ketatanegaraan dari masa ke masa (yakni masa UUD 1945, UUD RIS, UUD Sementara, dan UUD RI tahun 1945 paska amandemen).

Pembahasan
1
 
Istilah sistem pemerintahan berasal dari gabungan dua kata sistem dan pemerintahan. Kata sistem merupakan terjemahan dari kata system (bahasa Inggris) yang berarti susunan, tatanan, jaringan, atau cara.[1] Sedangkan Pemerintahan berasal dari kata pemerintah, dan yang berasal dari kata perintah. Dan dalam Kamus Bahasa Indonesia,[2] kata-kata itu berarti:
a.    Perintah adalah perkataan yang bermakna menyuruh melakukan sesuatu
b.    Pemerintah adalah kekuasaan yang memerintah suatu wilayah, daerah, atau, Negara.
c.    Pemerintahan adalaha perbuatan, cara, hal, urusan dalam memerintah.
Maka dalam arti yang luas, pemerintahan adalah perbuatan memerintah yang dilakukan oleh badan-badan legislatif, eksekutif, dan yudikatif di suatu Negara dalam rangka mencapai tujuan penyelenggaraan negara. Dalam arti yang sempit, pemerintahan adalah perbuatan memerintah yang dilakukan oleh badan eksekutif beserta jajarannya dalam rangka mencapai tujuan penyelenggaraan negara. Sistem pemerintah diartikan sebagai suatu tatanan utuh yang terdiri atas berbagai komponen pemerintahan yang bekerja saling bergantungan dan memengaruhi dalam mencapaian tujuan dan fungsi pemerintahan. Kekuasaan dalam suatu Negara menurut Montesquieu diklasifikasikan menjadi tiga, yaitu Kekuasaan Eksekutif yang berarti kekuasaan menjalankan undang-undang atau kekuasaan menjalankan pemerintahan; Kekuasaan Legislatif yang berarti kekuasaan membentuk undang-undang; Dan Kekuasaan Yudiskatif yang berarti kekuasaan mengadili terhadap pelanggaran atas undang-undang. Komponen-komponen tersebut secara garis besar meliputi lembaga eksekutif, legislatif dan yudikatif.[3] Jadi, sistem pemerintahan negara menggambarkan adanya lembaga-lembaga negara, hubungan antar lembaga negara, dan bekerjanya lembaga negara dalam mencapai tujuan pemerintahan negara yang bersangkutan.[4]
Tujuan pemerintahan negara pada umumnya didasarkan pada cita-cita atau tujuan negara. Misalnya, tujuan pemerintahan negara Indonesia adalah melindungi segenap bangsa Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, serta ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan social. Lembaga-lembaga yang berada dalam satu sistem pemerintahan Indonesia bekerja secara bersama dan saling menunjang untuk terwujudnya tujuan dari pemerintahan di negara Indonesia.
Utrecht berpendapat bahwa istilah pemerintah itu meliputi 3 (tiga) pengertian yang berbeda, yaitu:[5]
1.    Pemerintah sebagai gabungan seluruh badan kenegaraan yang berkuasa memerintah, dalam arti kata luas. Jadi termasuk seluruh badan kenegaraan yang bertugas menyelenggarakan kesejahteraan umum, yakni badan yang bertugas membuat peraturan perundangundangan, badan yang bertugas menjalankan peraturan perundangundangan, dan badan yang bertugas mengawasi bagaimana peraturan perundang-undangan tersebut dijalankan. Dengan demikian badanbadan tersebut meliputi legislatif, eksekutif, dan yudikatif.
2.    Pemerintah sebagai gabungan badan kenegaraan tertinggi yang berkuasa memerintah di wilayah suatu negara, misalnya: Raja, Presiden, Yang Dipertuan Agung.
3.    Pemerintah dalam arti kepala negara (Presiden) bersama-sama dengan menteri-menterinya, yang berarti organ eksekutif, yang biasa disebut dengan dewan menteri atau kabinet.
Jadi berdasarkan pendapat Utrecht ini, apabila pengertian sistem dan pengertian pemerintahan dikaitkan, maka kebulatan atau keseluruhan yang utuh itu adalah pemerintahan, sedangkan komponen-komponen itu adalah legislatif, eksekutif, dan yudikatif yang mana komponen tersebut telah mempunyai fungsi masing-masing. Komponen-komponen itu saling berhubungan satu dengan yang lain mengikuti suatu pola, tata dan norma tertentu.
Dalam teori Hukum Tata Negara dikenal dua bentuk sistem pemerintahan yaitu sistem pemerintahan parlementer dan sistem pemerintahan presidensiil (presidensial). Tetapi dalam praktek ada juga dikenal sistem pemerintahan campuran yang disebut sistem parlementer tidak murni atau presidensiil tidak murni. Bahkan untuk kasus Indonesia pra amandemen UUD 1945, Padmo Wahyono menamakannya dengan “sistem MPR” yang mempunyai perbedaan dari sistem presidensiil, parlementer maupun sistem parlementer/presidensiil tidak murni.[6] Penulis dalam tulisan ini berusaha mengupas singkat terkait sistem pemerintahan dari masa ke masa mulai dari era pertama kali keluar konstitusi thun 1945, dilanjutkan era konstitusi RIS, UUD Sementara, serta yang terakhir UUD RI Tahun 1945 Paska Amandemen.

A.  Sistem pemerintahan Indonesia dalam UUD 1945
Untuk mengetahui sistem pemerintahan Republik Indonesia berdasarkan UUD 1945, harus dimulai dengan melihat dan mempelajari berbagai persiapan menjelang kemerdekaan Republik Indonesia yang dilakukan oleh Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan (BPUPK). Pada sidang yang diadakan tanggal 29 Mei – 1 Juni 1945 dan 10-17 Juli 1945, sistem pemerintahan merupakan sebuah pokok bahasan yang diperdebatkan. Berbagai pendapat dan pandangan pun dikemukakan dalam sidang, termasuk Soepomo. Beliau merupakan orang yang paling banyak mendapat perhatian karena pidato yang disampaikannya dalam sidang tersebut terkait dengan gagasan negara integralistik. Dalam menyampaikan gagasan sistem permusyawaratan, Soepomo menghendaki adanya jaminan bagi pimpinan negara terutama kepala negara terus-menerus bersatu dengan rakyat. Beliau menghendaki susunan pemerintahan Indonesia harus dibentuk dengan sistem badan permusyawaratan.[7] Dengan alasan kapitalisme yang merajalela, secara implisit Soekarno menolak model lembaga legislatif seperti di Amerika Serikat. Meskipun menolak model lembaga legislatif tersebut, bukan berarti Soekarno setuju dengan praktik demokrasi pola sistem pemerintahan parlementer.
Sementara itu, dalam Rapat Besar pada tanggal 15 Juli 1945, pada saat menyampaikan susunan kekuasaan pemerintahan, Muh. Yamin mengusulkan agar kementerian (satu per satu atau secara keseluruhannya) bertanggung jawab kepada dewan perwakilan. Meskipun anggota BPUPK cenderung menolak sistem pemerintahan parlementer, akan tetapi tidak ditemukan pembahasan yang secara eksplisit untuk menerima sistem pemerintahan presidensial. Pandangan yang ditemukan dalam rapat tersebut ialah bahwa Indonesia merdeka memerlukan pembentukan pemerintah yang kuat, dengan kata lain stabilitas merupakan syarat mutlak untuk membangun sebuah negara baru.[8] Bahkan pada saat menyampaikan racangan bentuk pemerintahan dalam rancangan undang-undang dasar pada 15 Juli 1945, Soepomo menjelaskan bahwa sistem pemerintahan yang ditegaskan dalam rancangan undang-undang dasar adalah sistem pemerintahan yang memberikan dominasi kekuasaan negara bagi pemerintah, terutama kepada kepala negara, pertanggungjawaban dan pemusatan kekuasaan berada di tangan kepala negara.[9]
Maka, pada tanggal 18 Agustus 1945, sistem pemerintahan presidensial yang menjadi sistem pemerintahan Republik Indonesia disahkan oleh PPKI. Ada empat alasan pokok yang dijadikan referensi oleh para pendiri bangsa dan pembentuk kostitusi memilih sistem pemerintahan presidensial, yaitu:
1.    Indonesia memerlukan kepemimpinan yang kuat, stabil, dan efektif untuk menjamin keberlangsungan eksistensi negara Indonesia yang baru diproklamasikan. Para pendiri bangsa meyakini bahwa model kemimpinan negara kuat dan efektif hanya dapat diciptakan dengan memilih sistem pemerintahan presidensial dimana Presiden tidak hanya berfungsi sebagai kepala negara tetapi juga sebagai kepala pemerintahan.
2.    Karena alasan teoritis yaitu alasan yang terkait dengan cita negara terutama cita negara integralistik pada saat pembahasan UUD 1945 dalam sidang BPUPK. Sistem pemerintahan presidensial diyakini sangat kompatibel dengan paham negara integralistik.
3.    Pada awal kemerdekaan, Presiden diberi kekuasaan penuh untuk melaksanakan kewenangan-kewenangan DPR, MPR, dan DPA. Pilihan pada sistem pemerintahan presidensial dianggap tepat dalam melaksanakan kewenangan yang luar biasa itu. Tambah lagi, dengan sistem pemerintahan presidensial, Presiden dapat bertindak lebih cepat dalam mengatasi masalah-masalah kenegaraan pada masa transisi.
4.    Merupakan simbol perlawanan atas segala bentuk penjajahan karena sistem pemerintahan parlementer dianggap sebagai produk penjajahan oleh para pendiri bangsa.[10]
Pada pokoknya sistem pemerintahan yang dipakai ialah sistem pemerintahan presidensial. Akan tetapi mencermati berbagai karakter yang ada dalam sistem pemerintahan parlementer dijalankan dalam sistem pemerintahan yang dipilih, maka dapat dikatakan bahwa sistem pemerintahan yang dianut oleh negara Republik Indonesia ialah sistem campuran. Dikatakan sistem campuran karena dalam sistem ini Presiden ditentukan harus tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR yang terdiri atas anggota DPR ditambah dengan utusan daerah dan utusan-utusan golongan fungsional.
Dalam penjelasan UUD 1945, meskipun sekarang tidak berlaku normatif lagi secara langsung tetapi sebagai dokumen historis masih tetap dapat dijadikan acuan ilmiah yang penting, dinyatakan bahwa “Presiden bertunduk dan bertanggung jawab kepada MPR”. Artinya, meskipun kepala negara dan kepala pemerintahan menyatu dalam jabatan Presiden, tetapi dianut juga adanya prinsip pertanggungjawaban Presiden sebagai kepala eksekutif kepada cabang kekuasaan legislatif. Karena itu, dapat dikatakan bahwa sistem pemerintahan yang dianut dalam UUD 1945 sebelum perubahan bersifat campuran atau biasa disebut dengan sistem quasi presidensial, ataupun semi presidensial.[11] Hal tersebut dapat kita lihat dari sistem pemerintahan negara sebelum amandemen UUD 1945 yang ditegaskan dalam Penjelasan UUD 1945, yaitu:
a.    Presiden dipilih dan diangkat oleh MPR.
b.    MPR adalah pemegang kekuasaan negara tertinggi.
c.    Presiden adalah mandataris MPR.
d.   Presiden tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR.
Dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia di masa lalu, praktik mengenai sistem pemerintahan presidensial yang bersifat campuran ini juga dilaksanakan secara tidak konsisten. Misalnya, dalam waktu tidak sampai tiga bulan sejak disahkan, UUD 1945 yang menganut sistem pemerintahan presidensial tersebut sudah dilaksanakan secara menyimpang, yaitu dengan dibentuknya Kabinet Parlementer Pertama di bawah Perdana Menteri Sutan Syahrir pada tangga 14 November 1945.[12] Padahal UUD 1945 yang baru disahkan tidak menganut sistem pemerintahan parlementer dan tidak mengenal jabatan Perdana Menteri sama sekali. Sistem pemerintahan parlementer ini terus menerus dipraktikkan sampai periode berlakunya UUD RIS 1949 dan UUDS 1950. Bahkan setelah Dekrit Presiden 5 Juli 1959 yang kembali memberlakukan UUD 1945 sebagai konstitusi Republik Indonesia, sistem pemerintahan yang dipraktikkan adalah sistem pemerintahan parlementer.
Diterapkannya sistem pemerintahan parlementer itu didasarkan atas Maklumat Wapres No. X tanggal 16 Oktober 1945. Wakil Presiden mengumumkan, “Bahwa Komite Nasional Pusat, sebelum terbentuknya MR dan DPR, diserahi kekuasaan legislatif dan ikut menetapkan GBHN”. Menurut UUD 1945, para menteri tidak bertanggung jawab kepada Komite Nasional Pusat, sekalipun dalam kesehariannya menteri bekerja sama dengan Komite Nasional Pusat atau Badan Pekerja dalam pembuatan undang-undang.[13]
Sebelum terbentuknya Kabinet Syahrir I, kabinet pertama yang dibentuk adalah kabinet presidensial di bawah tanggung jawab Presiden, yaitu kabinet yang bekerja antara tanggal 2 September 1945 – 14 November 1945, dapat dikatakan bahwa pemerintahan selanjutnya menerapkan sistem pemerintahan parlementer. Akan tetapi, hal itu juga tidak dijalankan secara konsisten. Setelah itu kabinet presidensial kembali dibentuk, yaitu seteleh Kabinet Amir Syarifuddin II dibubarkan pada tanggal 29 Januari 1948, yaitu dari tanggal 29 Januari 1948 – 5 Agustus 1949. Kabinet presidensial kedua ini dirombak pada tanggal 4 Agustus 1949 dan terus bekerja sampai dengan tanggal 20 Desember 1949. Namun secara substansial, kabinet tersebut merupakan kabinet parlementer, karena para menteri ditentukan bukan bertanggung kepada Presiden, melainkan kepada parlemen.[14]
Inkonsistensi penerapan sistem pemerintahan ini merupakan bentuk penyimpangan terhadap ketentuan UUD 1945 sendiri yang jelas-jelas menganut sistem pemerintahan presidensial. Namun harus diakui bahwa keabsahan penerapan sistem pemerintahan parlementer tersebut dapat dibenarkan atas dasar konvensi ketatanegaraan dan hukum kebiasaan yang telah diterapkan sebelumnya. Di samping itu, kenyataan di atas dapat dikatakan juga terjadi karena UUD 1945 sendiri memang dimakudkan hanya sebagai undang-undang dasar kilat menurut Bung Karno dalam sidang-sidang BPUPK. Oleh karena itu dapat dimaklumi bahwa UUD 1945 itu belum dapat dijadikan referensi sungguh-sungguh sejak masa-masa awal kemerdekaan.
Dapat dikatakan bahwa UUD 1945 itu baru dipakai sebagai referensi ketatanegaraan dalam praktik nyata pada masa Orde Baru. Di masa Orde Baru, sistem pemerintahan presidensial yang diatur di dalam UUD 1945 diterapkan penuh dengan memusatkan tanggung jawab kekuasaan pemerintahan negara di tangan Presiden. Saking kuatnya kedudukan Presiden, maka meskipun MPR diakui sebagai lembaga tertinggi negara, tetap Presiden diharuskan tunduk dan bertanggung jawab, tetapi dalam kenyataan praktik, semuanya tergantung kepada Presiden. Adanya unsur pertanggungjawaban Presiden kepada MPR itu justru memperlihatkan ciri parlementer dalam sistem pemerintahan presidensial yang dianut oleh UUD 1945. Karena itu, secara normatif, sistem yang dianut oleh UUD 1945 itu bukanlah murni sistem pemerintahan presidensial, tetapi hanya quasi presidensial.

B.  Sistem pemerintahan Indonesia dalam UUD RIS
Selanjutnya pembahasan mengenai sistem pemerintahan konsitusi RIS akan dibagi ke dalam dua periode yakni: 1945 – 1949 dan 1949 – 1950. Pembagian ini dimaksudkan untuk memperjelas perubahan yang terjadi pada tiap periode. Pada awal deklarasi kemerdekaan Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1945, Indonesia menjalankan sistem presidensial yang merujuk pada UUD 1945 yang menyatakan bahwa Presiden memiliki kekuasaan tertinggi dalam pemerintahan. Namun pada tanggal 23 Agustus 1945, Belanda dan negara sekutu mendarat di Indonesia. Adapun negara selain Belanda bermaksud untuk mengamankan Indonesia pasca penetapan kemerdekaannya . Namun lain halnya dengan Belanda, ia kembali ke Indonesia dengan maksud untuk kembali menguasai Indonesia. Tentunya hal ini merupakan tantangan bagi deklarator kita Soekarno untuk mempertahankan Indonesia dan wilayah-wilayah yang telah disepakati sebagai bagian dari Indonesia.[15]
Untuk itu dibutuhkan jalan perundingan dengan pihak Belanda untuk mengakui Indonesia sebagai negara merdeka. Namun Jenderal Van Mook yang memimpin perundingan dengan Indonesia atas dasar pidato Ratu Wilhemnia tidak dapat dilakukan, karena Soekarno identik dengan Jepang. Maka berdasarkan pertimbangan tersebut dibentuklah kabinet semi-presidensil (semi-parlementer) peristiwa ini merupakan perubahan sistem pemerintahan agar dianggap lebih demokratis dan didasarkan pada usul BP-KNIP yang ditetapkan tanggal 14 November 1945. Hal ini dimaksudkan untuk membuka jalan perundingan antara kedua belah pihak , dengan demikian Sutan Sjahrir diangkat sebagai perdana menteri yang memimpin pemerintahan Indonesia dan juga sebagai perwakilan dalam perundingan dengan pihak Belanda.[16]
Pada masa kabinet parlementer ini Sutan Sjahrir mengambil banyak peran terutama melakukan diplomasi dengan pihak Belanda untuk mengakui Indonesia sebagai negara merdeka. Adapun pada periode ini sistem pemerintahan dinilai tidak stabil, karena terjadi penguasaan terhadap wewenang kepada Perdana Menteri. Sehingga terjadi tiga kali pergantian perdana menteri, yakni : Sutan Sjahrir, Amir Syarifuddin, dan Muhammad Hatta.
Pada periode ini juga terjadi berbagai perjanjian antara Indonesia dan Belanda untuk pengakuan dari Belanda terhadap Indonesia. Bahkan Belanda melakukan dua kali agresi ke Indonesia yang menyebabkan berbagai perang di beberapa wilayah . Dan akhirnya pada tanggal 27 Desember 1949 di Istana Dam, Amsterdam.[17]
Untuk periode ini, Indonesia menjalankan sistem pemerintahan semi-parlementer karena kondisi tersebut yang tidak memungkinkan untuk menjalankan sepenuhnya, dan tentunya dipengaruhi faktor politik yakni untuk membuka jalan diplomasi dengan pihak Belanda. Selain itu pada periode ini dibentuk KNIP yang merupakan lembaga yang menjadi cikal bakal DPR yang berfungsi sebagai badan legislatif. Hal ini sesuai dengan Pasal 4 Aturan Peralihan dalam UUD 1945 dan maklumat Wakil Presiden Nomor X pada tanggal 16 Oktober 1945, yang memutuskan bahwa KNIP diserahi kekuasaan legislatif, karena MPR dan DPR belum terbentuk.[18]
Pada periode 1949-1950 sistem pemerintahan Indonesia masih menggunakan sistem pemerintahan parlementer yang merupakan lanjutan dari periode sebelumnya (1945-1949). Sistem ini menganut sistem multi-partai. Hal ini didasarkan pada konstitusi RIS yang menetapkan sistem parlementer kabinet semu (quasy parlementary) sebagai sistem pemerintahan RIS. Perlu diketahui bahwa sistem pemerintahan yang dianut pada masa konstitusi RIS bukanlah kabinet parlementer murni karena dalam sistem parlementer murni, parlemen mempunyai kedudukan yang sangat menentukan terhadap kekuasaan pemerintah.[19]
Diadakannya perubahan bentuk negara kesatuan RI menjadi negara serikat ini adalah merupakan konsekuensi sebagai diterimanya hasil Konferensi Meja Bundar (KMB). Perubahan ini dituangkan dalam Konstitusi Republik Indonesia Serikat (RIS). Hal ini karena adanya campur tangan dari PBB yang memfasilitasinya.[20]
Wujud dari campur tangan PBB tersebut adanya konfrensi KMB yaitu:[21]
1.    Indonesia merupakan Negara bagian RIS
2.    Indonesia RIS yang di maksud Sumatera dan Jawa
3.    Wilayah diperkecil dan Indonesia di dalamnya
4.    RIS mempunyai kedudukan yang sama dengan Belanda
5.    Indonesia adalah bagian dari RIS yang meliputi Jawa, Sumatera dan Indonesia Timur.
Berdasarkan Konstitusi RIS yang menganut sistem pemerintahan parlementer ini, badan legislatif RIS dibagi menjadi dua bagian yakni: Senat dan Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu pada periode ini Indonesia tetap menganut sistem parlementer namun bentuk pemerintahan dan bentuk negaranya merupakan federasi yaitu negara yang didalamnya terdiri dari negara-negara bagian yang masing masing negara bagian memiliki kedaulatan sendiri untuk mengurus urusan dalam negerinya.[22]

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar